在不动产登记业务中，长期以来存在着对于如何出具不予受理、不予登记事由和法条引用的困扰。在法律层面，《物权法》并未对此作出具体的规定。而在《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）中将不予受理和不予登记是区分规定的，不可混用。

一、不予受理的情形

根据《条例》第17条第一款中3、4项的规定，只有在“申请材料不齐全或者不符合法定形式的”和“申请登记的不动产不属于本机构登记范围的”才可以出具不予受理通知书。

《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）并未对不予受理作出具体的规定，而《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）虽然未对何种情况下不予受理，但对应符合哪些条件方可受理作出了具体的规定。《规范》3.5.1 受理条件明确规定：“经查验或询问，符合下列条件的，不动产登记机构应当予以受理：1、申请登记事项在本不动产登记机构的登记职责范围内；2、申请材料形式符合要求；3、申请人与依法应当提交的申请材料记载的主体一致；4、申请登记的不动产权利与登记原因文件记载的不动产权利一致；5、申请内容与询问记录不冲突；6、法律、行政法规等规定的其他条件。

不动产登记机构对不符合受理条件的，应当当场书面告知不予受理的理由，并将申请材料退回申请人。

综上可知，不予受理通知书的适用是在当事人提出申请的时刻，而不动产登记机构应当对当事人的申请材料、询问结果等进行初步查验，符合登记条件的予以受理，不符合的应当即时出具不予受理通知书，否则按照《条例》第17条第2款的规定“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”

二、不予登记的适用情形

根据《条例》第22条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”

《细则》并未对此作出明确的规定。而《规范》4.8.2 经审核，符合登记条件的，不动产登记机构应当予以登记。有下列情形之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：1、申请人未按照不动产登记机构要求进一步补充材料的；2、申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请人不一致的；3、申请登记的不动产不符合不动产单元设定条件的；4、申请登记的事项与权属来源材料或者登记原因文件不一致的；5、申请登记的事项与不动产登记簿的记载相冲突的；6、不动产存在权属争议的，但申请异议登记除外；7、未依法缴纳土地出让价款、土地租金、海域使用金或者相关税费的；8、申请登记的不动产权利超过规定期限的；9、不动产被依法查封期间，权利人处分该不动产申请登记的；10、未经预告登记权利人书面同意，当事人处分该不动产申请登记的；11、法律、行政法规规定的其他情形。

综上可知，不予登记是在不动产登记受理之后，记载登记簿之前的审核程序中发现当事人的申请有符合不予登记情形的，方可出具不予登记通知书，反之应该依法记载登记簿。

三、引用法条的原则

出具不予受理、不予登记通知书，首先就需要考虑到后续的复议和诉讼事宜，应如何填写和引用法条，成为需要考虑的重要内容。根据《行政诉讼法》第63条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”

可知，只有部门规章以上的法律规范才能作为行政诉讼中法院可采纳的依据。因此在登记业务办理时，应尽量采用《条例》第17条和第22条之相应规定作为依据，而《规范》属于部门规范性文件，法律位阶不够，因此不宜直接作为不予登记的依据。

四、不予受理的具体认定

1、缺失要件

在办理房屋所有权首次登记时，在受理环节要出具不予受理通知书的，如当事人未提供竣工证明的可以在具体原因中用以下文字来表述：根据《条例》第17条第1款第3项以及《细则》第35条之规定，您提供的材料缺少房屋已经竣工的材料，因此不予受理。即需把其具体缺失材料的法规依据写出。

2、不符合法定形式的

不符合法定形式可能有以下几种情况，如未到不动产登记机构办公场所申请而邮寄申请材料的，可依据《条例》第17条和第15条不予受理。如仅口头申请未提交材料的，可以依据《条例》第17条和第16条之规定不予受理。

3、申请登记的不动产不属于本机构登记范围的

对于超登记范围的，有以下两种情形，第一种是不动产非在登记机构辖区内的，可引用《条例》第17条和第7条之规定不予受理，并应当书面告知正确的登记机构。第二种是虽然属于本辖区，但暂时尚未开展的业务，如承包经营权登记的，可引用《条例》第17条和第33条第2款之规定不予受理并书面告知正确的登记机构。

五、不予登记的具体认定

1、违反法律、行政法规规定的

如在审核中发现当事人申请的要件中缺少竣工材料，登记机构已经发放了补正通知书，但当事人在法定期限内未予以补正。那么登记机构在不予登记通知书的具体情况中不应该直接引用《规范》4.8.2中的第一款，而应该写根据《条例》第22条第1款以及第16条第6款、《细则》第36条之的规定，您未依法提供房屋已经竣工的材料，因此不予登记。

再如登记审核时发现申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请人不一致的，可表述为，根据《条例》第15条、第16条之规定当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记、并提供申请人、代理人身份证明材料、授权委托书等材料，您提供的身份证证明材料与委托手续，与申请人不符。

需要特别注意的是，不是所有违反法律规定的情形都属于不予登记的范畴，而需是此规定属于登记需提交的要件或需审查的内容方可作为依据。例如《公司法》第16条第2款规定：“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。”但由于《股东会决议》本身即非登记需提供的要件，因此在不动产登记审查时也无需对此进行审查，更不可以当事人有无通过股东会而作为不予登记的理由。

2、权属存在争议的

在最高人民法院行政裁定书（2015）行监字第353号中高院意见认为：“所谓“权属有争议的”，应当是指在登记机关审查、颁证过程中，客观上申请人申请办理转移登记的房屋存在权属争议的情形。无论是登记机关主动发现，还是利害关系人提出异议，只要客观上申请转移登记的房屋权属存在争议的情形，登记机关就应当停止变更登记程序，不得办理转让登记手续。”因此在实务中对有纠纷应如何认定，一般来说可以是否提出诉讼来予以判断，即有利害关系人提供了与权利人正在进行权属争议类（如继承权纠纷、离婚析产纠纷、借名登记等）的诉讼的立案文书的时候，可以认为是存在权属纠纷。如利害关系人尚未进入诉讼程序，可让其申请异议登记，这里需要注意的是如果承受人书面承诺知悉异议登记存在并自担风险的，根据《物权法司法解释一》第16条和《细则》第84条不得以此条拒绝办理转移类业务。另外权籍调查时，相邻人不配合指界的，不属于权属存在争议的事项，不得作为拒绝登记的情形。

此处在对不予登记具体情况描述的时候，可写根据利害关系人某某提供的诉讼文书（具体文号），申请登记的不动产存在权属争议，根据《条例》第22条第2款，不予登记。

3、申请登记的不动产权利超过规定期限的

实务中很多登记机构会混淆这个期限的范围，即是否保护公司的经营期限，此处明确的是指不动产权利本身的期限，即土地使用权、承包经营权等，如申请房屋所有权首次登记的时候，对应的出让土地使用权已经到期，申请抵押登记的时候，主债权履行期限超出土地使用权、承包经营权剩余的期限等。

例外情况：住宅用地使用权到期的可根据“两不一正常”的过渡性办法处理，即不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续，涉及“土地使用期限”，仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明：“根据《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》办理相关手续”。

此处在对不予登记具体情况描述的时候，申请提供的权利证书中的权利期限已经到期或者申请抵押权的主债权履行期限超出土地使用权期限，根据《条例》第22条第3款，不予登记。

4、法律、行政法规规定不予登记的其他情形

此条的适用是必须有法律、行政法规中有明确规定可以不予登记的方可适用。如《物权法》第184条、《担保法》第37条规定的不得抵押的、违反《土地增值税暂行条例》第12条、《契税暂行条例》第11条的、《宗教事务条例》第54条、《文物保护法》第24、25条等有具体的禁止性规定的，方可作为引用的依据。具体情况可描述为，申请人申请转让的属于国有不可移动文物，根据《条例》第22条第4款、《文物保护法》第24条的规定，不予登记。

综上所述，不动产登记机构在拒绝当事人的登记申请时，应该按照受理时和受理后分别出具不同的通知书，并在填写拒绝办理的法律依据时，应以《条例》第17和22条之规定为基础并尽量援引法律、行政法规为依据，这样可以减少行政滥权、又可降低行政诉讼时败诉的风险。